فلسطین عضو ناظر

ر تاریخ 18 آوریل 2024 ایالات متحده آمریکا درخواست دولت فلسطین برای عضویت در سازمان ملل متحد به عنوان صد و نود و چهارمین دولت عضو این سازمان را، در شورای امنیت وتو کرد. دولت فلسطین در تاریخ 23 سپتامبر 2011 براساس ماده 4 منشور ملل متحد، درخواست رسمی خود برای عضویت در سازمان ملل متحد را به دبیرکل سازمان تقدیم کرده بود. در آن زمان، کمیته فرعی شورای امنیت درخصوص پذیرش عضو جدید نتوانست به اجماع برسد و این درخواست در روال اجرایی پذیرش عضو جدید در سازمان (مواد 134 تا 138 آیین نامه اجرایی مجمع عمومی و فصل دهم (مواد 58 تا 60 آیین نامه اجرایی موقت شورای امنیت)) قرار نگرفت و مسکوت ماند. با این حال، دولت فلسطین از سال 2012 به موجب قطعنامه مجمع عمومی در وضعیت «دولت ناظر دائم» (Permanent Observer State) در این سازمان است که به آن حق حضور در تمامی اجلاسهای سازمان را می دهد، بی آنکه درخصوص پیشنویس قطعنامه های سازمان ملل در پنج رکن اصلی این سازمان، دارای حق رای باشد. طرح مجدد عضویت دولت فلسطین در سازمان ملل متحد پرسشهای متعددی را در حوزه حقوق بین الملل برمی انگیزد. در این یادداشت کوتاه سه موضوع به  اختصار مورد بررسی قرار می گیرند: 1) عضویت در سازمان ملل و مساله دولت بودن فلسطین؛ 2) فرآیند پذیرش عضو جدید در سازمان ملل؛ و 3) تبعات حقوقی عضویت یا عدم عضویت فلسطین در سازمان ملل متحد.

1) عضویت در سازمان ملل و معیارهای شناسایی دولت در حقوق بین الملل

 تشکیل دولت در حقوق بین الملل به عنوان فرآیند یا واقعه ای مستقل از پیامدها یا واکنش های سیاسی به آن تعریف شده است. نظریات حقوقی در این رابطه بر سر این موضوع متفق القول هستند که معیارهای سه گانه جمعیت، سرزمین، و قدرت سیاسی که در کنوانسیون 1933 مونته ویدئو درخصوص حقوق و تکالیف دولتها نیز تدوین شده اند، عناصر اساسی در تشکیل دولت به حساب می آیند. از این رو، شناسایی یا عدم شناسایی یک دولت توسط دیگر دولتها به عنوان یک تصمیم سیاسی، تاثیری در ماهیت دولت بودن در حقوق بین الملل ندارد. با این حال شناسایی را می توان بارزترین جلوه بیرونی دولت بودن طبق حقوق بین الملل دانست. به همین دلیل، یکی از معیارهای موثر در سنجش واقعی بودن قدرت سیاسی به عنوان یکی از عناصر تشکیل دولت، توانایی برقراری روابط بین المللی مطابق قواعد حقوق بین الملل است(Crawford, The Creation of States, 2007, p.93). شناسایی به عنوان مقدمه ای برای برقراری روابط حقوقی زمینه ساز آن خواهد بود که توانایی قدرت سیاسی در پذیرش و اجرای تعهدات حقوق بین الملل سنجیده شود. اگرچه نسبت میان شناسایی و برقراری روابط ممکن است برعکس باشد به این معنی که شناسایی ضمنی یا عملی در قالب برقراری روابط انجام شود.

امروز بیش از 140 کشور جهان دولت فلسطین را به صورت رسمی مورد شناسایی قرار داده اند و تحت تاثیر حوادث شش ماه اخیر در این کشور، تعداد این کشورها رو به فزونی است (جدید ترین نمونه دولت ترینیداد و توباگو است در تاریخ 2 ماه مِی 2024 رسما دولت فلسطین را مورد شناسایی قرار داد). مساله شناسایی دولت فلسطین توسط دولتها و در سازمان ملل متحد پیش از این نیز مطرح گشته است. این موضوع هم در قالب شناسایی جمعی از طریق سازمان و هم در سایه عضویت دولت فلسطین در دیوان بین المللی دادگستری و دیوان بین المللی کیفری مورد بررسی قرار گرفته است.

الف) شناسایی جمعی و وضعیت «دولت ناظر» در سال 2012

در ماه نوامبر 2012 دولت فلسطین با 138 رای مثبت و 9 رای منفی مجمع عمومی، به عنوان دولت ناظر در سازمان ملل پذیرفته شد. با آنکه رای بالای اعضای سازمان به شناسایی فلسطین به عنوان «دولت» ناظر می تواند نمونه ای از شناسایی جمعی از طریق سازمان باشد، اما وضعیت دولت بودن فلسطین پیش از سال 2012 نیز محقق شده بود و این امر تنها بیانی سیاسی از یک واقعیت حقوقی بود. رای دولت ها در چنین وضعیت هایی می تواند تحت تاثیر مولفه هایی مستقل از شناسایی رسمی باشد. در نتیجه، برخی از دولت ها علیرغم رای مثبت خود آن را به معنی شناسایی سیاسی دولت فلسطین تعبیر نمی کنند. برای نمونه دولت کره جنوبی در جلسه مورخ 18 آوریل 2024 در شورای امنیت، رای مثبت خود به قطع نامه پیشنهادی مراکش را به معنی شناسایی متقابل دولت فلسطین ندانست بلکه پذیرش عضویت فلسطین در سازمان را «گامی در جهت تحقق راه حل دو دولت» دانسته است. موضوع شناسایی جمعی از طریق سازمانهای بین المللی در مورد اتحادیه اروپا نیز مطرح گشته است. با آنکه دولت های عضو اتحادیه اروپا (بجز سوئد در سال 2014) تاکنون به صورت جمعی اقدام به شناسایی رسمی دولت فلسطین نکرده اند اما مسئول سیاست خارجی این اتحادیه از احتمال شناسایی منفرد فلسطین توسط برخی از اعضای این اتحادیه  سخن گفته و از صحبت های رئیس جمهور فرانسه نیز اینگونه بر می آید که «شناسایی فلسطین دیگر برای این کشور یک تابو محسوب نمی شود» و آن را راه حلی برای پایان وضعیت کنونی در نوار غزه می داند.  

ب) شناسایی جمعی و امکان توسل به دیوان های بین المللی برای دولت فلسطین

براساس گزارش ها دولت انگلستان در سال 2012 رای مثبت خود به پذیرش وضعیت دولت ناظر در مورد فلسطین را مشروط به آن کرده بود که این دولت از توسل به دیوان بین المللی کیفری و دیوان بین المللی دادگستری صرف نظر کند. اگرچه درنهایت انگلستان به قطعنامه مربوطه رای ممتنع داد. اما پرسش اساسی آن است که آیا امکان توسل دولت فلسطین به دیوان های بین المللی متوقف به شناسایی آن توسط سازمان ملل به عنوان دولت بود؟

فلسطین در سال 2009 با پذیرش صلاحیت دیوان بین المللی کیفری طبق ماده (3)12 اساسنامه آن، خواستار عضویت در این دیوان بین المللی شد. ماده (3)12 از اساسنامه به دولتهایی که عضو این دیوان نیستند اجازه میدهد با پذیرش صلاحیت آن امکان رسیدگی به جرایم بین المللی ارتکاب یافته در سرزمین آنها را ایجاد کنند. دفتر دادستانی دیوان سه سال بعد طی بیانیه ای اعلام داشت صلاحیت تصمیم گیری در مورد آنکه آیا فلسطین می تواند به ماده (3)12 استناد کند در اختیار دبیرکل ملل متحد به عنوان امین اساسنامه دیوان بین المللی کیفری است. در واقع دادستانی معتقد بود تصمیم گیری در مورد دولت بودن فلسطین از حوزه صلاحیت آن خارج است. با این حال دو مساله در این رابطه مورد غفلت دادستان دیوان قرار گرفته بود و به همین دلیل انتقادات بسیاری را در محافل علمی برانگیخت. برای اهداف این یادداشت آنچه اهمیت دارد آن است که صلاحیت دبیرکل طبق اساسنامه دیوان به عنوان امین معاهده با صلاحیت آن در سازمان ملل متحد در ماهیت و دامنه خود متفاوت است. بنابراین، با فرض یک وضعیت عکس وضعیت فلسطین، صرف پذیرش اعلامیه الحاق از سوی امین یک معاهده دارای هیچ بار معنایی در تعیین دولت بودن یا نبودن یک موجودیت بین المللی که خواستار پذیرش و اجرای تعهدات متقابل حقوق بین الملل است، ندارد. وظایف و صلاحیت های امین معاهده تنها ایجاب می کند تا وصول چنین اعلامیه ای را به اطلاع تمام دیگر دولت های عضو آن معاهده برساند. گزارش سال 1994 سازمان ملل از رویه دبیرکل ملل متحد در انجام این ماموریت خود در جایی که متن یک معاهده بین المللی الحاق «تمام دولتها» به آن را به صورت صریح ممکن می داند، عنوان می دارد صلاحیت تشخیص امری با ماهیت سیاسی از حوزه اختیارات او خارج بوده و معتقد است مجمع عمومی باید لیستی از چنین دولت هایی را در اختیار او بگذارد. اما مجمع عمومی نیز فاقد چنین صلاحیتی خارج از چارچوب سازمان ملل متحد است. در هیچ ماده ای از منشور ملل متحد چنین اختیاری به مجمع عمومی تفویض نشده است. 

دوم آنکه دولت فلسطین پیش از صدور اعلامیه الحاق به دیوان بین المللی کیفری، به عضویت یونسکو به عنوان یکی از سازمانهای تخصصی ملل متحد، در آمده بود. بنابراین، در چارچوب ملل متحد نیز، دولت فلسطین در عمل مورد شناسایی سازمان (نه دولت های عضو آن سازمان) قرار گرفته بود. این وضعیت مبتنی بر این فرض حقوقی است که به دلیل متناظر بودن ترکیب سازمانهای تخصصی ملل متحد همچون یونسکو، با ترکیب مجمع عمومی سازمان ملل، عضویت در چنین سازمانهایی را می توان استعاره ای از دولت بودن فلسطین براساس نظر مجمع عمومی تلقی کرد. اگرچه، خود این فرض حقوقی، با توجه به صلاحیتها و ماهیت متفاوت و مستقل دو سازمان، بحث انگیز است.

درخصوص توسل به دیوان بین المللی دادگستری نیز وضعیتی مشابه حاکم است. با آنکه براساس ماده 93 منشور ملل متحد تمام دولت های عضو منشور به صورت خودکار به عضویت دیوان نیز در می آیند، اما امکان رجوع به دیوان برای دولت های غیر عضو  سازمان ملل نیز فراهم است. براساس پاراگراف دوم ماده 35 اساسنامه دیوان بین المللی دادگستری، دولتهای غیر عضو در دیوان می توانند به شرط پذیرفتن شروط تعیین شده توسط شورای امنیت، به این دیوان رجوع کنند. این مساله باید از امکان عضویت در دیوان بدون عضویت در سازمان ملل تفکیک شود. این مساله اخیر موضوع پاراگراف دوم ماده 93 منشور است که عضویت در دیوان را منوط به نظر مجمع عمومی برمبنای توصیه شورای امنیت می داند. با این حال، مساله صلاحیت دیوان برای رسیدگی به دعوای دولت ها به دامنه اعلامیه هایی وابسته است که دولت های طرف یک اختلاف در پذیرش صلاحیت دیوان صادر کرده اند یا این صلاحیت را در یک معاهده بین المللی پذیرفته اند. بررسی این موضوع از دامنه یادداشت حاضر خارج است.

2) پذیرش عضو جدید در سازمان ملل و اثر حقوقی تصمیم شورای امنیت

براساس ماده 4 منشور ملل متحد عضویت در ملل متحد برای تمام دیگر دول صلح دوست که تعهدات مندرج در آن را پذیرفته و از نظر این سازمان قادر و مایل به اجرای آنها باشند، مفتوح است. پذیرش عضویت چنین دولتی در صلاحیت مجمع عمومی بنا بر توصیه شورای امنیت است. اظهار نظر شورای امنیت به صورت توصیه نامه در پنج مورد در منشور ملل متحد به کار رفته است: مواد 4، 5 و 6 به ترتیب درخصوص پذیرش عضو جدید، تعلیق حقوق عضویت، و اخراج اعضا؛ همچنین ماده 93 پیش گفته درخصوص عضویت دولت غیرعضو در دیوان بین المللی دادگستری، و ماده 97 درخصوص انتخاب دبیرکل. تصمیم شورا برای تصویب یک توصیه نامه علیرغم ماهیت غیرالزام اور آن برای مخاطب آن توصیه نامه، دارای اثر حقوقی تعیین کننده است.

دیوان بین المللی دادگستری در نظر مشوری خود در سال 1950 درخصوص صلاحیت های مجمع عمومی در پذیرش اعضای جدید (صص9-7)، تردیدی ندارد که متن ماده 4 مستلزم تحقق دو عنصر مجزا است که حصول نتیجه، یعنی پذیرش عضویت، و نظر سازمان درخصوص توانایی دولت متقاضی عضویت در اجرای تعهدات منشور، که در بند یکم این ماده به آن اشاره شده است، منوط به تحقق هر دوی آنها است. از این رو توصیه شورای امنیت «بنیان» و «شرط پیشینی» برای تصمیم مجمع عمومی است. دیوان بین المللی دادگستری این نظر خود را مبتنی بر ساختار سازمان و نسبت میان دو رکن اساسی این سازمان که در منشور تعیین شده است، و نیز رویه خود این ارکان در پذیرش اعضای جدید، می داند. این دیوان همچنین معتقد است صرف نظر کردن از توصیه شورای امنیت موجب خواهد شد بخشی مهم از صلاحیت هایی که منشور به این رکن داده است نادیده گرفته شود و آن را به نهادی برای بررسی موضوع و تهیه یک گزارش درخصوص درخواست عضویت و ارائه آن به مجمع عمومی تقلیل می دهد. با تمام این اوصاف، به نظر می رسد دو مبنای متفاوت را می توان برای نادیده گرفتن توصیه شورای امنیت تحت شرایطی خاص مورد توجه قرار داد. نخست، توجه به کارهای مقدماتی و قصد تدوین کنندگان منشور و دوم، نسبت میان حفظ صلح و امنیت بین المللی و تصمیم شورا برای توصیه پذیرش عضویت دولت متقاضی به مجمع عمومی.  

الف) تفسیر توصیه شورای امنیت در پرتو مسئولیت اولیه آن در حفظ صلح و امنیت بین المللی

مقایسه فرآیند پذیرش عضویت در سازمان ملل متحد و سازمان سلف آن جامعه ملل ، نشان می دهد برخلاف ماده 1 میثاق جامعه ملل، اختیار اعطا شده به شورای امنیت در توصیه به مجمع برای پذیرش اعضای جدید، باید تنها در پرتو صلاحیت آن شورا در حفظ و صلح و امنیت تفسیر شود. بنابراین، همانطور که دیوان بین المللی دادگستری در نظر مشورتی پیش گفته نیز عنوان می دارد، توصیه شورا آن بخش از «نظر سازمان» در مورد توانایی و تمایل دولت متقاضی عضویت در پذیرش و اجرای تعهدات منشور را دربر می گیرد که به صلح و امنیت مربوط می شود. با این حال، دیوان در نخستین نظر مشورتی خود درخصوص شرایط پذیرش عضو جدید در سازمان 1948،  معتقد است منظور از نظر سازمان در این ماده نظر دو ارگانی است که در پاراگراف دوم از آنها نام برده شده (مجمع عمومی و شورای امنیت) و در تحلیلی نهایی دولت های عضو سازمان ملل (ص.62  رای مشورتی). برخلاف نظر دیوان در رای مشورتی خود در سال 1950 ، که لزومی به رجوع به کارهای مقدماتی احساس نمی کرد، برخی معتقدند نگاهی به کارهای مقدماتی تدوین متن منشور این ایده را تقویت می کند که قصد تدوین کنندگان متن منشور ملل متحد آن نبوده است که تصمیم مجمع عمومی را تابعی از نظر توصیه ای شورای امنیت قرار دهند (John Bernard, “Who Admits New Members to the United Nations?” 2012).  مضافا آنکه، خوانشی متداول از متن این ماده روشن نمی سازد که آیا فرآیند خطی ترتیب رسیدگی به درخواست عضویت یک دولت الزما مطابق نظر دیوان، همواره باید با توصیه شورای امنیت آغاز شود. در متن بند یک ماده 4 روشن نیست که عبارت «براساس توصیه شورای امنیت» (upon the recommendation of the Security Council)  به تصمیم مجمع عمومی اشاره دارد یا محقق شدن عضویت. اگرچه دیوان در نظر مشورتی خود رویه مجمع عمومی و شورای امنیت را ملاک قرار داده است، اما روشن نمی سازد که امتناع مجمع عمومی از تصمیم گیری در مورد درخواست عضویت پیش از توصیه شورای امنیت، حاوی فهم آن رکن از یک الزام حقوقی ناشی از منشور است.

از دیگر سو، خوانش آئین نامه های اجرایی مجمع عمومی و شورای امنیت در کنار هم نشان می دهد که درخواست عضویت از سوی دولت متقاضی به صورت همزمان توسط دبیرکل به مجمع و شورا تقدیم می شود. این دو رکن هر دو دارای صلاحیت تصمیم گیری درمورد صلح دوست بودن دولت متقاضی و توانایی و اراده آن برای اجرای تعهدات ناشی از منشور، هستند. تفاوت در صلاحیت دو رکن در جایی است که شورا می تواند علیرغم تشخیص صلح دوستی و توانایی و اراده دولت متقاضی در اجرای تعهدات منشور از توصیه پذیرش درخواست عضویت به مجمع عمومی استنکاف کند. در این حالت، شورا باید «گزارشی ویژه» را همراه با شرح کامل مذاکرات شورا، در اختیار مجمع عمومی قرار دهد (ماده 60 آئین نامه شورای امنیت). مجمع عمومی در جلسه مورخ 10 می 2024 قطعنامه A/ES-10/L.30/Rev.1   را با 143 رای مثبت در مقابل 9 رای منفی به تصویب رساند که در آن از شورای امنیت می خواهد با توجه به منشور ملل متحد و نظر مشورتی پیش گفته دیوان بین المللی دادگستری در سال 1948 موضوع عضویت دولت فلسطین در سازمان را «با نظر مثبت بازبینی کند» درحالی که قویا این دولت را حایز شرایط عضویت در سازمان ملل می داند.

صلاحیت مجمع عمومی برای تصمیم گیری درمورد صلح دوست بودن دولت متقاضی و توانایی و اراده آن برای اجرای تعهدات ناشی از منشور با جمله شرطیه که با عبارت «اگر» آغاز می شود، به تصمیم شورا برای توصیه پذیرش عضویت متوقف شده است (ماده 136 آئین نامه مجمع عمومی). بنابراین، فرآیند رسیدگی به درخواست عضویت در مجمع عمومی زمانی آغاز می شود که توصیه پذیرش عضویت در شورا تصویب شده باشد. قطعنامه اخیر مجمع عمومی نیز با درخواست از شورای امنیت برای باز بازبینی نظر خود، نشان از همین رویه در سازمان دارد. با این حال، نگاهی دقیقتر به متن آئین نامه ها این ایده را برجسته می سازد که ترکیب جمله شرطی «اگر...باید» در این ماده علی رغم تکلیف مجمع عمومی به بررسی درخواست عضویت و تصمیم گیری در مورد آن درصورت ارجاع توصیه شورای امنیت، مانع از ابتکار خود مجمع در این رابطه نیست و چنین امکانی را از مجمع عمومی سلب نمی کند. به عبارت دیگر، ترکیب شرطی حکایت از آن دارد که مجمع عمومی در صورت ارجاع توصیه شورای امنیت نمی تواند از رسیدگی به درخواست دولت فلسطین استنکاف کند. این مساله خود می تواند تقویت کننده این نظر باشد که تصمیم نهایی درخصوص پذیرش اعضای جدید در سازمان ملل برعهده مجمع عمومی است؛ به همین دلیل نیز مجمع حق استنکاف ندارد. در مقابل، درصورتی که شورای امنیت علی رغم تشخیص صلح دوست بودن و توانایی و اراده دولت متقاضی عضویت به اجرای تعهدات منشور (که در گزارش ویژه شورا به مجمع عمومی مشهود خواهد بود)، می تواند از اجرای توصیه خود استنکاف کند چراکه تصمیم نهایی را مجمع عمومی اتخاذ خواهد نمود.

ب) اتخاذ تصمیم مجمع عمومی درصورت بن بست سیاسی شورای امنیت برای توصیه پذیرش عضو جدید

درجایی که شورای امنیت به دلیل بروز یک بن بست سیاسی ناشی از به کار گیری حق وتوی اعضای دایم این شورا، قادر نباشد درخصوص موضوعی که صلح و امنیت بین المللی را به مخاطره می اندازد تصمیم گیری کند، مجمع عمومی می تواند با تکیه بر «قطعنامه اتحاد برای صلح» تصمیمی اتخاذ کند که جایگزین تصمیم شورا شده و حتی برای تمام اعضای سازمان الزام آور باشد. بررسی تجربیات پیشین در صدور قطعنامه اتحاد برای صلح خارج از دامنه مباحث این یادداشت است. در اینجا فقط این مساله مطرح می شود که آیا مجمع عمومی می تواند با تکیه بر چنین قطعنامه ای لزوم استناد به توصیه شورای امنیت در پذیرش عضو جدید در سازمان را نادیده گرفته و درخواست عضویت دولت فلسطین را تایید کند؟ پاسخ مثبت به چنین پرسشی نیازمند تحقق همزمان چند شرط مختلف است.

از اعلامیه های اعضای شورای امنیت در نشست مورخ 18 آوریل 2024 درخصوص تصمیم گیری برای توصیه پذیرش دولت فلسطین به عنوان عضو سازمان ملل، اینگونه بر می آید که از نظر اکثر این دولت ها تحقق این امر می تواند با تقویت ایده دو دولت، موجب تثبیت صلح و امنیت بین المللی شود. عمومیت یافتن چنین ایده ای در میان اعضای سازمان ملل نقش صلح و امنیت بین المللی را در فرآیند پذیرش اعضای جدید بسیار پررنگ می سازد. به علاوه، وضعیت بسیار وخیم بحران بشردوستانه در نوار غزه می تواند لزوم اتخاذ تصمیم در مجمع عمومی را بیشتر تقویت کند. این امر درکنار عدم توانایی شورای امنیت در چندین مورد برای صدور قطعنامه به دلایل سیاسی بیش از پیش نیز اهمیت می یابد. از این رو، بن بست سیاسی شورای امنیت در کنار دیگر شرایط، می تواند زمینه ساز صدور قطعنامه اتحاد برای صلح برای پذیرش دولت فلسطین به عنوان دولت عضو سازمان باشد. به نظر می رسد این مساله با عدم نفی ابتکار مجمع عمومی در بررسی و تصمیم گیری در مورد درخواست عضویت دولت فلسطین (ماده 136 پیش گفته) نیز همخوانی دارد.

3) آثار حقوقی پذیرش دولت فلسطین به عنوان عضو سازمان ملل متحد

در حال حاضر پذیرش عضویت دولت فلسطین در سازمان ملل تغییر حقوقی اندکی در وضعیت کنونی این دولت به عنوان دولت ناظر دائم در سازمان ایجاد می کند. مهمترین تغییر، استفاده از حق رای در ارکان سازمان و تصمیم گیری های این سازمان است. در نتیجه به نظر می رسد عضویت در سازمان ملل در وضعیت کنونی و تشدید بحران بشردوستانه در غزه، به تجویز داروی آسپرین برای یک بیمار در بستر مرگ شباهت داشته باشد. اما نباید از آثار حقوقی دراز مدت عضویت فلسطین در سازمان ملل غافل شد. این آثار می تواند با فعال شدن حق رای دولت فلسطین، آزادی و ابتکار عمل بیشتری را در سازمان به این دولت بدهد. نمونه ای از ابزارهای دیپلماتیکی که عضویت در سازمان ملل در اختیار دولت فلسطین قرار میدهد را می توان در قالب قطعنامه A/RES/73/5  مجمع عمومی در سال 2019 دید که به صورت موقت و تا سال 2020 اختیاراتی اضافه بر صلاحیت های دولت ناظر را به عنوان رئیس گروه 77 در مجمع عمومی به این دولت اعطا می کند. این اختیارات شامل  تدوین  و ارائه پیشنهادها واصلاحات، ابتکار ایرادات اجرایی همچون پیشنهاد رای گیری در مورد هر اصلاح و پیشنهادی می شود. در صورتی که دولت فلسطین بتواند با تکیه بر هنر دیپلماسی از این حق خود بهره گیری کند، آثار حقوقی عضویت در سازمان در درازمدت نمایان خواهند شد.

مجمع عمومی در آخرین قطعنامه خود درخصوص وضعیت دولت فلسطین مورخ 10 می 2024  A/ES-10/L.30/Rev.1   حقوق مشابهی را برای این دولت به تصویب رساند تا در هفتاد و نهمین اجلاس سالانه مجمع عمومی در ماه سپتامبر، این دولت از آن بهره مند شود. این موارد عبارت است از: قرار گرفتن نام دولت فلسطین در ردیف الفبایی نام دولت های عضو (!؟)، ارائه بیانیه به نمایندگی از گروهی از دولت ها، شامل  تدوین  و ارائه پیشنهادها و اصلاحات، تدوین و ارائه پبشنهادها و اصلاحات به همراه دیگر دول یا به نمایندگی از گروهی از دولت ها، پیشنهاد افزودن مواردی به دستور جلسات عادی و ویژه در مجمع عمومی و حق درخواست گنجاندن موارد تکمیلی یا اضافه به برنامه جلسات عادی یا ویژه، حق اعضای نمایندگی دولت فلسطین برای انتخاب شدن به عنوان افسر کمیته های موقت یا اصلی مجمع عمومی، و حق مشارکت کامل و موثر در کنفرانسهای ملل متحد و کنفرانسهای بین المللی که تحت نظارت مجمع عمومی، یا درصورت امکان تحت نظارت ارگانهای ملل متحد، برگزار می شود. به نظر می رسد مجمع عمومی در این قطعنامه تلاش نموده در چارچوب حقوق سازمان و بی آنکه به صلاحیت های دیگر ارگان های ملل متحد خدشه ای وارد آید، دولت فلسطین را به عضویت مجمع عمومی درآورد بی آنکه این دولت به عضویت سازمان درآمده باشد. بدین ترتیب «عضویت عملی» دولت فلسطین در مجمع عمومی (همچنان بدون حق رای)  می تواند نشانه ای از تفکیک کارکردی ارگانهای ملل متحد باشد. سخنان نماینده اسرائیل در این جلسه حاکی از پذیرش ضمنی چنین عضویتی است. بررسی چنین موضوعی از چارچوب  یادداشت حاضر خارج است. با تمام این احوال، ماهیت و هسته اصلی مفهوم عضویت در یک سازمان بین المللی وابستگی مستقیم و تعیین کننده ای با استفاده از حق رای  در آن سازمان دارد. بنابراین، مشارکت زنده و واقعی دولت فلسطین در سازمان ملل تنها با بهره گیری از حق رای در این سازمان معنایی واقعی می یابد.

 

شورای امنیت سازمان ملل متحد دوشنبه هشتم آوریل، درخواست رسمی فلسطین برای «عضویت کامل» در سازمان ملل را به «کمیته عضویت» ارجاع داد. این درخواست در میانه جنگ غزه و پس از گذشت ۱۳ سال از اقدام قبلی در منطقه مشخص شده است.

 

وضعیت حقوقی فلسطین در سازمان ملل

مجمع عمومی سازمان ملل در سال ۲۰۱۲، برای اولین بار از فلسطین به‌عنوان «دولت» نام برد.

در ۲۹ نوامبر سال ۲۰۱۲، مجمع عمومی با ۱۳۸ رای موافق در برابر ۹ رای مخالف، از جمله رای مخالف ایالات متحده آمریکا، قطعنامه‌ شماره GA/11317 را تصویب کرد. در این قطعنامه، وضعیت یا موقعیت حقوقی- دیپلماتیک فلسطینی ارتقا یافت و از فلسطین به‌عنوان «دولت ناظر غیرعضو» (Non-Member Observer State) یاد شد.

پیش‌تر، در سال ۱۹۷۴ سازمان آزادیبخش فلسطین (صاف) به رهبری یاسر عرفات، به‌عنوان «نهاد ناظر» در سازمان ملل به رسمیت شناخته شده بود.

نکته مهم این است که همیشه در سازمان ملل «عضو ناظر» می‌شود اما وضعیت «دولت» است و نه «تشکیلات». این نکته صرفاً از نظر «حقوقی» و «رسانه‌های» مهم است و به‌لحاظ «سیاسی» مهم نیست که در ادامه توضیح داده شود.

اگر لحظه‌ای موازنه نیروها را کنار بگذاریم، این وضعیت واقعی است که در سازمان ملل متحد، شبیه دولت واتیکان است که به طور رسمی عضو سازمان ملل نیست، اما به‌عنوان عضو «ناظر»، بدون داشتن حق رای، در نشست‌ها و گردهمایی‌ها است. حضور دارد.

اگر به اسناد، عناوین و مجمع عمومی رسمی سازمان ملل متحد دقت کنید، نام برده می شود. بنابراین از عنوان «تشکیلات خودگردان فلسطین» دست‌کم در سال ۲۰۱۲ دقیق نیست و حقوقی را توجیه نمی‌کند.

پیشینه درخواست عضویت فلسطین

تقریباً یک سال قبل از آن در نوامبر سال 2012 مجمع عمومی سازمان وضعیت حقوقی فلسطین را به‌عنوان «دولت ناظر» معرفی کند، نمایندگی فلسطین برای عضویت کامل در این نهاد بین‌المللی اقدام کرده بود.

با این در آن مقطع، یعنی در سپتامبر سال 2011، این درخواست حقوقی را دریافت کرد.

پس از گذشت حدود 13 سال، هفته پیش از ریاض منصور، سفیر و هیئت نمایندگی فلسطین در سازمان ملل، در نامه‌های خطاب به ریاست دوره‌ای شورای امنیت سازمان ملل، خواهان به جریان افتادن دوباره پرونده عضویت فلسطین شد. این حمایت از اتحادیه عرب، عضو سازمان کنفرانس اسلامی و درخواست عدم حمایت است.

به تازگی پدرو سانچز، نخست‌وزیر سوسیالیست اسپانیا نیز اعلام کرده کشورش تا ماه ژوئیه دولت مستقل فلسطین را به‌رسمیت می‌شناسد. سه کشور اروپایی دیگر، یعنی مالت، ایرلند و اسلوونی نیز پیش‌تر مواضع مشابهی داشته‌اند.

این کشورهای می‌گویند کرانه غربی رود اردن و نوار غزه را بخشی از کشور مستقل فلسطین می‌دانند و به رسمیت شناختن دولت فلسطین در پیشبرد راه‌حل تشکیل دو کشور مستقل است. ایالات متحده، اتحادیه اروپا و عرب منطقه نیز از پیشبرد راه حل تشکیل دو کشور مستقل حمایت می‌کنند.

شرایط حقوقی عضو تازه

برابر مفاد منشور و اسناد سازمان ملل، برای این که فلسطین به‌عنوان یک دولت عضو رسمی و کامل سازمان ملل متحد شود، شرایط و مراحل مشخصی وجود دارد:

اول این که درخواست فلسطین باید از حمایت اکثریت اعضای شورای امنیت باشد و یک نفر از اعضای دائم نیز با آن مخالفت کند. به این معنا که درخواست عضویت فلسطین نباید وتو شود.

در اعضای دائم، در درجه نخست ایالات متحده آمریکا و سپس در میان ایالات متحده آمریکا مهم است. چرا که روسیه و چین پیش‌تر فلسطین را به‌عنوان «دولت» به رسمیت شناخته‌اند و از راه‌حل تشکیل دو کشور مستقل هم حمایت می‌کنند.

برابر مقررات، پس از تصویب شورای امنیت، درخواست عضویت دولت فلسطین در مجمع عمومی بررسی و در نهایت دوسوم اعضا با آن درخواست کنند. درباره درخواست عضویت در منطقه، با توجه به جهت گیری های پیشین و قطعنامه های قبلی مجمع عمومی، این مرحله آسان به نظر می رسد.

در کنار این موارد، دو شرط ضمنی نیز وجود دارد: این عضو جدید باید به صلح‌های منطقه‌ای و بین‌المللی متعهد باشد.

سوال اصلی و امید بی‌اساس

به‌گفته دوره‌های شورای امنیت، تصمیم‌گیری درباره عضویت کامل فلسطین در ماهنامه برگزار می‌شود.

حتی اگر سفید، با توجه به شکاف فعلی میان دولت بایدن و نتانیاهو یا فضای ایجاد شده از هفت جنگ و درگیری در نوار غزه، با درخواست بعد از عضویت کامل فلسطین همراه شود و در نهایت آیا عضو کامل سازمان ممکن شود، این موضوع می‌تواند امکان پذیر باشد. تغییر معناداری در وضعیت ایجاد کند؟

به باور نگارنده پذیرش فلسطین به‌عنوان یک عضو دائم در سازمان ملل کارکردهای سیاسی خیلی محدودی خواهد داشت.

همین الان، از میان ۱۹۴ کشور عضو سازمان ملل، ۱۴۰ کشور جهان، فلسطین را به‌عنوان یک «دولت» به رسمیت می‌شناسند. از این مهم، بیش از یک دهه است که با تصویب قطعنامه ۱۱۳۱۷ مجمع عمومی در سال ۲۰۱۲ وضعیت یا جایگاه حقوقی- دیپلماتیک فلسطین به عنوان «دولت» پذیرفته شده است. اما آیا تغییر در وضعیت مردم فلسطین یا آرامش و امنیت در منطقه ایجاد شده است؟

مسلم این است که مسئله اصلی، پذیرش یا عدم پذیرش «دولت» فلسطین نیست. مسئله اصلی ساختن زمینه‌های عینی تشکیل «کشور» فلسطین است.

اما در این میان می‌توانم وضعیت مطلوبی داشته باشم یا «آرمانی» هم متصور شود. و آن تشکیل یک کشور واحد سکولارِ فلسطینی-اسرائیلی با تضمین حقوق برابر همه ساکنان، بدون توجه به هویت‌های زبانی، مذهبی یا پیشینه‌های تاریخی است. ایده و راه‌کاری قدیمی است که با توجه به شرایط امروز منطقه فقط یک «خیال‌پردازی» به‌حساب می‌آید.